依法治国是我们党治理国家的基本方略。习近平总书记指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。因此，推进依法行政是实施依法治国的必然要求，行政机关必须要在法治的轨道上开展工作。在融资租赁公司监管中，无论是制定监管规则的银保监会，还是具体实施的地方金融监管部门，都应当坚守依法行政这一底线。

 

融资租赁公司管理职责于2018年5月划转给银保监会，但直到2020年5月《融资租赁公司监督管理暂行办法》才正式出台，历时整整2年。显然，这并非银保监会怠于制定监管规则，而是因为融资租赁行业自身具有独特且复杂的特点，尤其是一段时间以来的野蛮生长存在大量的问题，这些不是一朝一夕所能理顺的，其监管规则的制定需要经过大量的调研和充分的考量。

 

据笔者所知，《暂行办法》的出台一波三折，不仅具体内容多易其稿，甚至名称也数次变化，仅就是否设定市场准入这一点就争论不休。从监管部门角度来讲，设立准入显然有利于开展监管工作；但是从市场主体角度来看，必然不希望设立严苛的监管标准。这本身就是一种利益的对立与博弈。但是，作为强势方的规则制定者，在制定规则过程中不应当仅从有利于自己的角度出发，而应当充分考虑各种因素、各方利益，尤其是不能突破依法行政的底线。在市场准入方面，这一点显得尤为重要。

 

《行政许可法》第14条规定，法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可；必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。这是关于行政许可设定的一般规定，或者说原则性规定。在现有的法律、行政法规以及国务院决定中，没有关于设定融资租赁公司行政许可的规定。

 

不过，在《市场准入负面清单（2019年版）》中，融资租赁公司被纳入许可准入类清单，根据清单描述及相关说明，融资租赁公司及其分支机构的设立、变更、终止及业务范围等事项，应当由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定。这可以视为对融资租赁公司实行市场准入必要性的确认。不过与大多数事项不同的是，该事项被标注★号，属于设立依据效力层级不足允许暂时列入清单的管理措施，要求尽快完善立法程序。

 

那么这类标注★号的许可准入类事项如何处理？是当作准入事项实施许可还是待完善立法后再实施许可？负面清单没有明确。但是《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号）规定，“制定市场准入负面清单要全面落实依法治国的基本方略。法律、行政法规和国务院决定未作规定但确需纳入市场准入负面清单的新设事项，应在科学评估的基础上，依照法定程序提请制定或修订法律、行政法规或国务院决定。”也就是说，虽然被标注★号了，但是要想对融资租赁公司实施市场准入，必须以履行相关立法程序为前提。这一点也符合《行政许可法》的规定。

 

在第14条一般规定的基础上，《行政许可法》第15条还赋予了地方性法规和省级政府规章的行政许可设定权，在各地纷纷出台地方金融监管条例的背景下，是否可以通过地方性法规或者省级政府规章设定行政许可呢？显然也是不可以的，因为第15条同时还规定地方性法规和省级政府规章“不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”。而融资租赁公司正属于“不得”的范畴。

 

综上所述，在现有条件下，设定融资租赁公司市场准入缺乏依据，因此，银保监会制定《暂行办法》未规定准入标准，显然是坚持依法行政的结果。不过遗憾的是，《暂行办法》第47条颇有画蛇添足之意。

 

《暂行办法》第47条规定：“省级地方金融监管部门要与市场监管部门建立会商机制，严格控制融资租赁公司及其分支机构的登记注册。融资租赁公司变更公司名称、组织形式、公司住所或营业场所、注册资本、调整股权结构等，应当事先与省级地方金融监管部门充分沟通，达成一致意见。”这里的“严格控制登记注册”“应当事先达成一致意见”显然缺乏依据支撑。不过这仅为一条原则性规定，具体怎么执行就交给地方金融监管部门了。

 

坚持依法行政是对所有行政机关的要求，除了作为规则制定者的银保监会应当遵守，作为具体实施者的地方金融监管部门，其每一条规定、每一项要求都可能对融资租赁公司产生重要影响，因此更应当坚持依法行政。不过目前部分地区的一些操作，着实让人难以理解。

 

2019年，某省政府官网发布一篇新闻，该省金融监管局颁发省内首张“融资租赁公司经营许可证”；2020年，某市政府官网发布《融资租赁公司监督管理指引（试行）》，引起业内哗然。在搜索网站输入“融资租赁公司监督管理指引”几个字后，后面自动跟着出现“约束力“或者”法律效力“几个字，显然相当多的人对此产生深深地质疑。

 

某省“融资租赁公司经营许可证“暂且不说，毕竟相关制度规范未能在网上查到，其申请的条件、程序以及法律效力尚未可知。但是明显违反《行政许可法》规定的《监管指引》是如何出台的，实在让人摸不着头脑，毕竟出台前应当经制定机关的法制机构进行合法性审核，出台后还应当向同级政府备案。不知这种明显违法的文件是如何通过合法性审核和备案的，好在仍然是有救济渠道的，毕竟行政规范性文件存在违法情形的，行政相对人可以提出审查要求或者审查建议。

 

行业乱象亟须整治，行业市场亟待清理，但这一切都应当在法治的原则内进行，在法治的轨道内开展。虽然《融资租赁公司监督管理暂行办法》已经出台，但是如何落地、怎么执行，依然需要各地出台监管细则具体明确，这考验着地方金融监管部门的智慧。不过还是那句话，依法行政底线不能破，如若执法者违法在先，哪来的底气进行监管？